SIMPLIFICACION ADMINISTRATIVA

                                   SIMPLIFICACIÓN    ADMINISTRATIVA

En España, el Consejo de Ministros del 20 de junio de 2008 aprobó un Acuerdo para el desarrollo del Plan de acción para la reducción de cargas administrativas, fijando el objetivo de reducir en un 30% las cargas administrativas que soportan las empresas hasta 2012.

Entre las actuaciones emprendidas, en España, para la reducción de cargas administrativas y la mejora de la regulación, destacan los paquetes de medidas de acción rápida para la reducción de cargas administrativas. En total se han aprobado 283 iniciativas en 6 paquetes.

Simplificación administrativa

¿En qué consiste la simplificación administrativa?

La mayoría de las administraciones han adoptado o están adoptando medidas de simplificación administrativa, con el fin de facilitar las actividades de las empresas.

La Administración catalana dentro de su plan de simplificación administrativa ha publicado el Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la simplificación de procedimientos para facilitar la actividad económica. Este Decreto persigue cuatro finalidades:

Eliminar procedimientos que se consideran que ya no tienen finalidad pública.

Simplificar un elevado número de procedimientos administrativos y hacer que se resuelvan en un primer y único contacto con la persona interesada.

Establecer el modelo integrador de servicios, que debe permitir que la empresa se relacione con la Administración con el menor coste posible, a partir de la disponibilidad de la red de la Oficina de Gestión Empresarial y el uso de las tecnologías de la información.

Constituir el inicio de un mecanismo de transposición de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DSMI), que prescribe la eliminación de la regulación que contenga barreras proteccionistas en el sector servicios, pero también de obstáculos y cargas administrativas (registros, autorizaciones, etc.).

Simplificación administrativa y administración electrónica: objetivos pendientes en la transposición de la Directiva de servicios

Resumen:

La transposición de la Directiva de servicios en España obliga a llevar a cabo un ambicioso programa de simplificación administrativa, también requerido por las difíciles circunstancias económicas que atraviesan nuestras administraciones. Otros países europeos nos muestran reformas concretas que podrían aplicarse, como la agilización procedimental, que también se intentan aplicar en las comunidades autónomas. Sin embargo, varios desafíos claves de la simplificación siguen necesitando modificaciones más profundas de nuestra Ley de procedimiento administrativo para realizar la eliminación de abusos en las exigencias documentales, evitar las dilaciones procedimentales, terminar con el silencio administrativo y mejorar aspectos de la Administración electrónica, como la interoperabilidad.

SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y DIRECTIVA DE

SERVICIOS: OBJETIVOS, MEDIOS E INCIDENCIAS

Dolors Canals ametller

SUMARIO: I. CONSIDERACIONES PREVIAS.– II. POLÍTICAS EUROPEAS DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE LAS ESTRATEGÍAS DE MEJORA NORMATIVA.– III. OBJETIVOS Y MEDIOS DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA DIRECTIVA DE SERVICIOS. SU INCORPORACIÓN A LA LEGISLACIÓN BÁSICA: 1. Objetivos

de simplificación administrativa. De la eliminación de procedimientos a la reducción de

trámites. 2. Simplificación administrativa a través de la supresión de regímenes de autorización: la eliminación de obstáculos jurídicos. 3. Simplificación de trámites administrativos: la reducción de obstáculos jurídicos o la simplificación administrativa propiamente

dicha. 4. Medios concretos de simplificación administrativa: armonización documental,

ventanilla única y uso de medios electrónicos: A) Resoluciones administrativas con efectos

transfronterizos y armonización de documentos para la acreditación del cumplimiento de

requisitos normativos. B) La ventanilla única como interlocutor institucional único.– C) El

uso de medios electrónicos en procedimientos y trámites administrativos.– D) Derecho

de acceso a la información y asesoramiento.– IV. LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA

DE SERVICIOS EN LA MEJORA DE LA REGULACIÓN NORMATIVA. SIMPLIFICACIÓN

ADMINISTRATIVA, REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS Y EVALUACIÓN DEL

IMPACTO NORMATIVO: 1. La llamada a la mejora de la regulación normativa en la

Directiva de Servicios. 2. La simplificación a través de la reducción de cargas administrativas. 3. Simplificación administrativa y reforma regulatoria: la evaluación del impacto

normativo como instrumento de garantía.– V. ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

EN TORNO A LOS CONTRAPRESOS DE LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA.

RESUMEN: Este artículo describe los medios de simplificación administrativa que

impone la Directiva de Servicios, en el marco de las políticas y estrategias europeas de

mejora regulatoria, y cómo han sido incorporados a la legislación básica. Se analiza

también la simplificación que conlleva la reducción de cargas administrativas. En este

escenario, la evaluación del impacto normativo parece ser un instrumento idóneo para

garantizar que la simplificación administrativa no incide negativamente en la esfera

de derechos y garantías de terceros. Por último, se pone el acento en los contrapesos

necesarios de la simplificación administrativa.

Palabras clave:  Directiva de Servicios; mercado interior; actividad económica;

simplificación administrativa; ventanilla única; cargas administrativas; mejora de la regulación normativa; evaluación del impacto normativo.DolorS CanalS amEtllEr

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ABSTRACT: This article describes the means of administrative simplification that the

Services Directive imposes, in the framework of the European policies and strategies of

better regulation, and how they have been incorporated into basic legislation in Spain.

There is also an analysis of the simplification that reduction of administrative burdens

brings. In this scenario, the regulatory impact assessment seems to be an ideal instrument

to guarantee that the administrative simplification does not have negative effects on the

sphere of rights and guarantees of third parties. Finally, it puts the accent on the necessary

counterweights to administrative simplification.

Key words: Services Directive; internal market; economic activity; administrative

simplification; points of single contact; administrative burdens; better regulation; regulatory impact assessment.

I.   CONSIDERACIONES PREVIAS

la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de

12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en

adelante, la Directiva) establece las disposiciones generales necesarias para

facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de

servicios y la libre circulación de servicios (artículo 1.1). Con este fin, ordena

la eliminación —o cuanto menos, la reducción— de las barreras u obstáculos

jurídicos y administrativos que provienen de los sistemas normativos de los

Estados miembros, ya sea la norma de ámbito nacional, regional o local, e,

incluso, de los colegios profesionales o corporaciones similares.

El objetivo último de la Directiva es, en suma, alcanzar un mercado único

de servicios que otorgue mayor seguridad jurídica a los operadores en el

ejercicio de dichas libertades.

los medios principales para conseguir tal objetivo son la eliminación de

regímenes de autorización previa, la simplificación de procedimientos y trámites

administrativos, y la reducción de cargas administrativas, además de la creación

de ventanillas únicas y el recurso a las nuevas tecnologías. la aplicación de estos

medios por las instancias nacionales conlleva de inmediato una modificación

sustancial de los ordenamientos jurídicos internos, con el fin de armonizar los

regímenes de intervención en la actividad de servicios. Se trata, en consecuencia

y en gran medida, de una armonización jurídica sin precedentes.

los efectos transversales de la Directiva la diferencian significativamente

de otras Directivas que han obligado de igual forma a los Estados miembros a

adecuar sus normas a lo que en ellas se establece. aún así, podrían encontrarse

ciertos paralelismos entre la armonización jurídica que persigue la Directiva y

la armonización técnica que impuso el denominado «nuevo enfoque» y «enfoque global» en materia de productos, para el establecimiento de un sistema SImPlIFICaCIÓn aDmInIStratIVa Y DIrECtIVa DE SErVICIoS: oBJEtIVoS, mEDIoS E InCIDEnCIaS

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comunitario de calidad y seguridad industriales en el mercado interior; una

armonización en ese caso con el fin de superar las «barreras técnicas» contenidas en las reglamentaciones nacionales que también sufrieron importantes

modificaciones.

la Directiva que nos ocupa destaca que los obstáculos ahora jurídicos

«afectan a una amplia gama de actividades de servicios, así como a la totalidad de las etapas de la actividad del prestador, y presentan numerosos puntos

en común, incluido el hecho de tener su origen con frecuencia en un exceso

de trámites administrativo (…)» (considerando 3). Por ello, los obstáculos a

salvar son de carácter normativo y administrativo, con lo que se impone a

los Estados miembros el objetivo común de la simplificación administrativa

(considerandos 43 y 46).

la simplificación administrativa que ordena la norma comunitaria se concreta en una supresión de obstáculos jurídicos, entendidos como procedimientos

o trámites administrativos (1). Impone la eliminación, en algunos casos, y la

simplificación, en la mayoría de ellos, de los procedimientos aplicables en el

marco de cualquier régimen de intervención administrativa. Con ello, a su vez,

obliga a llevar a cabo una simplificación del ordenamiento jurídico, orientada

a depurar los distintos ámbitos normativos (estatal, autonómico y local).

a nadie escapa, sin embargo, que las decisiones de los Estados para

regular un determinado sector obedecen a razones muy distintas y ciertamente

complejas, con lo que la valoración de los procedimientos, trámites y requisitos a eliminar o simplificar no es —no está siendo en realidad— tarea fácil.

los entornos jurídicos son diversos como diversas son las categorías jurídicas

propias de cada uno de ellos. De ahí también el complejo sistema de evaluaciones recíprocas entre Estados miembros que se han llevado a cabo a lo

largo del año 2010 para analizar los resultados de la transposición (artículo

39 de la Directiva).

la tarea y el alcance de la eliminación o reducción de los obstáculos

jurídicos y de la simplificación administrativa —el impacto normativo mismo

de la transposición interna de la Directiva— están siendo ciertamente distintos

por la heterogeneidad de los ordenamientos jurídicos y de los regímenes de

intervención administrativa en cada Estado miembro respecto de la misma

actividad económica de servicios. Esta realidad puede ofrecer una imagen

errónea respecto de los grados de ambición en la transposición de la Directiva

entre los distintos Estados.

(1) Para un mayor acercamiento a la simplificación administrativa y sus distintas modalidades,

véase: De la morena y De la morena (1981), márquez Cruz (1997), y, sobre todo, martín-retortillo

Baquer (1998); tornos mas (2000), roDríguez Font (2003) y CierCo siera (2009). DolorS CanalS amEtllEr

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tampoco es desconocido que el ejercicio de las competencias en los distintos niveles de gobierno de un Estado descentralizado como el nuestro pueda

estar introduciendo disparidades normativas, con las que se puede quebrar la

deseada unidad del marco jurídico europeo de los servicios.

Por otra parte, cabe cuestionarse si la Directiva afronta la eliminación de

obstáculos jurídicos a través de novedosos medios de simplificación administrativa o más bien, como se intuye, se trata de un nuevo empuje para la previsión

normativa y aplicación práctica de medios de simplificación administrativa ya

conocidos. De hecho, el objetivo último de la Directiva enlaza con las estrategias europeas de simplificación administrativa iniciadas casi veinte años atrás,

con el fin de incentivar el desarrollo económico y la competitividad empresarial,

las cuales en los últimos años han sufrido un nuevo impulso de la mano de las

políticas públicas centradas en la reforma regulatoria. la transposición de la

Directiva coadyuva, así, a la implementación de las políticas internacionales

y europeas de mejora de la calidad de las normas.

Con todo, lo más seguro es que el desenlace de este episodio determinante de la construcción del mercado único europeo sea inesperado. Y ello

porque la coyuntura económica en la que nos encontramos, está muy alejada

de aquella que propició la elaboración y aprobación de la Directiva, en cuya

exposición motivos se afirma que: «El Parlamento Europeo y el Consejo han

puesto de relieve que la eliminación de los obstáculos jurídicos que impiden el

establecimiento de un auténtico mercado interior es prioritaria para conseguir

el objetivo fijado por el Consejo Europeo de lisboa, de 23 y 24 de marzo de

2000, de mejorar el empleo y la cohesión social y alcanzar un crecimiento

económico sostenible con el fin de hacer de la Unión Europea la economía

basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo de aquí al

año 2010, con más y mejores empleos» (considerando 4).

II.   POLÍTICAS EUROPEAS DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN

EL MARCO DE LAS ESTRATEGÍAS De MEJORA NORMATIVA

El largo y complejo proceso de transposición de la Directiva parece haber

suscitado un interés desconocido por el marco normativo de la actividad económica, si bien en el ámbito comunitario las políticas y estrategias para la

mejora del entorno regulatorio de las empresas, en especial de las pequeñas

y medianas empresas, vienen siendo una constante en los últimos lustros.

la Directiva alude de manera expresa a estas políticas: «Una de las principales dificultades a las que se enfrentan en especial las PYmE en el acceso a

las actividades de servicios y su ejercicio reside en la complejidad, la extensión

y la inseguridad jurídica de los procedimientos administrativos. Por este motivo, SImPlIFICaCIÓn aDmInIStratIVa Y DIrECtIVa DE SErVICIoS: oBJEtIVoS, mEDIoS E InCIDEnCIaS

301

y a semejanza de otras iniciativas de modernización y de buenas prácticas

administrativas a nivel comunitario y nacional, procede establecer principios

de simplificación administrativa (…)» (considerando 43).

las políticas y estrategias contemporáneas de simplificación administrativa

y de mejora regulatoria —conocidas estas últimas como Better Regulation (2) y,

algunas más recientes, como Smart Regulation (3)— han de considerarse nuevos

impulsos y enfoques de las políticas anteriores, las cuales no han alcanzado

los objetivos inicialmente previstos.

Desde los pasados años noventa, la organización para la Cooperación

y el Desarrollo Económicos (oCDE) y la Comisión Europea vienen impulsando

acciones continuadas dirigidas a implantar en los respectivos Estados miembros

procesos de simplificación administrativa, orientados todos ellos a la mejora

de la competitividad de las empresas (4).

Salvo error en la documentación manejada, la primera iniciativa europea

para la simplificación administrativa data de 1988; en concreto, la Comunicación a la Comisión, de 5 de julio,  Simplifying administrative procedures

within the Community, General considerations («Simplificación de procedimientos administrativos dentro de la Comunidad. Consideraciones generales») (5).

Poco tiempo después, en la recomendación 90/246/CEE del Consejo, de 28

de mayo de 1990, relativa a la aplicación de una política de simplificación

administrativa en los Estados miembros (6), se insiste en la realización de

un mayor esfuerzo para evitar un aumento de la carga administrativa sobre

las empresas y se aconseja, con tal fin, la introducción de la evaluación del

impacto de los proyectos normativos.

Son de resaltar, con posterioridad, la resolución del Consejo, de 3 de

diciembre de 1993, relativa a la simplificación administrativa para las empresas, en especial para las pequeñas y medianas empresas (7); la Comunica-

(2) Esta política pública europea se inicia en el año 2002 con el Plan de acción «Simplificar

y mejorar el marco legislador» Com (2002) 278 final. Sobre ello, in totum, PonCe solé (2009a)

y BetanCor (2009).

(3) Véase la Comunicación, de 8 de noviembre de 2010, de la Comisión al Parlamento

Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comite de las regiones, «Smart Regulation

in the European Union» [Com (2010) 543 final].

(4) Señala CierCo siera (2005: p. 113) uno «de los rasgos característicos de este renovado

proceso de simplificación administrativa viene dado por el protagonismo que en su desarrollo han

adquirido y vienen adquiriendo ciertos organismos internacionales». Véase también Canals ametller

(2010: pp. 44 a 47).

(5) Com (88) 404 final.

(6) DoCE núm. l 141 de 02/06/1990.

(7) DoCE núm. C 331 de 16/12/1992. DolorS CanalS amEtllEr

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ción de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 8 de mayo de

1996, «Simplificación de la legislación del mercado Interior (SlIm): proyecto

piloto» (8); la resolución del Consejo, de 8 de julio de 1996, sobre la simplificación legislativa y administrativa en el ámbito del mercado interior (9); y,

finalmente, la recomendación 97/344/CE, de la Comisión, de 22 de abril

de 1997, sobre la mejora y simplificación de las condiciones para la creación

de empresas (10).

En esta última recomendación se afirma con rotundidad que «un entorno

reglamentario difícil o complejo puede desalentar el espíritu empresarial y la

creación de nuevas empresas. más aún cuando una empresa decide desarrollar sus operaciones en otro Estado miembro donde no conocen tan bien la

lengua, la cultura y el funcionamiento de la administración. Si nadie discute

la necesidad de una reglamentación adecuada, el efecto acumulado de esa

reglamentación, su complejidad y los costes de adaptación ocasionan problemas y pueden tener consecuencias desproporcionadas sobre las empresas en

relación con el objetivo de la reglamentación. al final, una reglamentación

compleja y costosa es difícil de aplicar, provoca crisis y a menudo se elude»

(considerando 4). En concreto, esta  recomendación de la Comisión fija el

marco idóneo para las políticas de simplificación de los Estados miembros, en

el aspecto organizativo (11) y en el entorno reglamentario a partir, en especial,

de la evaluación de los efectos de la regulación en las empresas (12).

El mencionado proyecto piloto SlIm («Simplificación de la legislación en

el mercado Interior») fue objeto de examen en el año 2000. la Comunicación

(8) Com (96) 204 final.

(9) DoCE núm. C 224 de 01/08/1996.

(10) DoCE núm. l 145 de 05/07/1997.

(11) Según el artículo 2 (Marco para una política de simplificación):

«Es necesaria una política coherente a largo plazo, para llevar a la práctica con éxito medidas

de simplificación y garantizar una eficaz coordinación entre las administraciones públicas. a este fin,

la Comisión recomienda que los Estados miembros y los poderes públicos a todos los niveles elaboren, en consulta con la comunidad empresarial, una política de simplificación, que se comprometen

decididamente a aplicar y que comprenderá:

a) la creación de un departamento o unidad específica al nivel necesario para coordinar la

política y medidas de simplificación;

b) la información y formación apropiadas de los funcionarios para desarrollar una actitud de

servicio hacia las empresas, mejorando de esa forma la relación entre las administraciones públicas

y las empresas».

(12) De acuerdo con el artículo 3.2 (Entorno reglamentario):

«2. los Estados miembros deberán tomar en consideración la posibilidad de introducir un procedimiento de evaluación sistemático, para valorar los efectos de las propuestas de reglamentación

sobre las empresas, a fin de garantizar un equilibrio apropiado entre los objetivos y los medios y

una comprensión adecuada de los costes de adaptación y de las cargas administrativas».SImPlIFICaCIÓn aDmInIStratIVa Y DIrECtIVa DE SErVICIoS: oBJEtIVoS, mEDIoS E InCIDEnCIaS

303

de la Comisión al Consejo y al Parlamento, de 28 de febrero de 2000 (13),

concluye que la legislación nacional en materia de empresa supera ampliamente la comunitaria, por lo que la importancia de simplificar las normas

nacionales es capital para el plan de acción BESt. Este plan fue establecido

por el «Grupo operativo para la simplificación del entorno empresarial», cuyo

informe y recomendaciones son contestados en la Comunicación, de 30 de

septiembre de 1998, de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al

Comité Económico y Social, y al Comité de las  regiones, «Promoción del

espíritu empresarial y de la competividad» (14).

las estrategias de la Comisión Europea posteriores a estas fechas se dirigen en firme a la simplificación de los sistemas normativos de los Estados miembros, a través de la reducción de la carga administrativa, enlazando con las

estrategias de mejora de la regulación de alcance claramente internacional.

Ya en 1995 la oCDE señaló la necesidad de abordar la reducción de

barreras normativas y, con ello, la mejora de la regulación normativa, con el

fin de incentivar el desarrollo económico (15). De acuerdo con las recomendaciones de esta organización internacional (16), una regulación normativa

de calidad debe cumplir con los parámetros siguientes: a) servir a objetivos

políticos claramente identificados y ser efectiva para conseguirlos; b) tener

una base empírica y legal; c) producir beneficios que justifiquen los costes,

considerando los efectos distributivos en la sociedad, y tener en cuenta los

efectos económicos, ambientales y sociales; d) minimizar los costes y las distorsiones del mercado; e) promover la innovación, a través de incentivos de

mercado y enfoques basados en objetivos; f) ser clara, simple y práctica para

sus destinatarios; g) ser coherente con otras regulaciones y políticas; h) ser

compatible, lo máximo posible, con la competencia, el comercio y facilitar la

(13) Com (2000) 104 final.  a partir de 1996, en aplicación del «proyecto piloto», se

analizan catorce sectores para simplificar la legislación comunitaria, en un esfuerzo importante para

mejorar la calidad legislativa y reducir la carga que la legislación representa. los resultados son

sujetos a examen para apreciar la eficacia de SlIm como instrumento de simplificación legislativa y

recomendar medidas de mejora de su eficacia.

(14) Com (1998) 550 final. la acción BESt se constituye bajo forma de grupo de empresarios, administraciones públicas y expertos universitarios, encargados de examinar las disposiciones

jurídicas y administrativas vigentes y las nuevas a elaborar para mejorar la calidad de la legislación

comunitaria y reducir la carga administrativa impuesta a las empresas europeas, en especial a las

pequeñas y medianas empresas.

(15) Sobre ello, BetanCor (2009: pp. 27 y ss.).

(16) Recommendation du Conseil de l’OCDE concernant l’amélioration de la qualité de la

réglementation officielle, 1995; OECD Report on Regulatory Reform 1997; y, OECD Guiding Principles